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  7月6日,北京市政府网站公布《北京市“十三五”时期人力资源和社会保障发展规划》,提出北京市将落实国家基础养老金全国统筹和渐进式延迟退休年龄政策。目前,渐进式延退政策已经拟定,正在按程序报经有关部门批准。这意味着,北京实施延退政策已步入倒计时。

  实施“延迟退休年龄”的政策,是十八届三中、五中全会提出的目标。此前,人社部曾透露,延退具体方案将于2016年向公众征求意见,2017年正式出台,而最根本的原则,是“小步慢走,渐进到位”,给公众做好心理准备的时间,在政策出台后至少五年,才会渐进式实施。在延退政策还未取得广泛社会共识之时,北京如何落实延退政策,不仅将对北京社会经济发展产生重要影响,对于全国延退政策的实施,也具有先验意义。北京实施延退政策有什么独特优势和劣势,需要在哪些方面配套改革以扩大社会共识,有没有可能形成可复制经验,能给产业结构和劳动力结构带来什么变化,将决定着延退制度实施的进度和最终效应。

  延退政策的出发点

  延退之所以成为政策选项,在于中国目前是世界上退休年龄最早的国家。

  研究制定和以渐进方式实施延退政策,是对老龄化趋势、延长人口红利、减轻国家养老金支出压力、优化劳动力结构等综合考量的结果。根据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》,2014年中国13.67亿人口中,60岁及以上的老人2.12亿人,占总人口的15.5%;65岁及以上人口数为1.37亿人,占比10.1%。按照国际通行标准,一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%,或65岁以上老年人口占人口总数的7%,就意味着这个国家或地区处于老龄化社会。以此来看,中国已经进入老龄化社会阶段。而且,老龄化程度还在不断加深。据世卫组织预测,到2050年,中国将有35%的人口超过60岁,成为世界上老龄化最严重的国家。

  中国老龄化的出现和发展趋势,与其他国家迥然不同。发达国家中,法国进入老龄化社会用时115年,美国是60年,德国40年,日本24年,而中国仅用了18年。中国之所以出现“未富先老”的特殊走势,是预期寿命增加和生育率持续下降共同作用的结果。如果这种情况持续下去,劳动力供给将持续下降,社会抚养比将持续上升,中国经济的比较优势将无从发挥,人们的生活质量将难以提高。因此,必须未雨绸缪。

  延退之所以成为政策选项,在于中国目前是世界上退休年龄最早的国家,平均退休年龄不到55岁。这大大低于全球水平,更低于其他进入老龄化社会的国家的水平。欧美国家平均退休年龄在62B67岁之间,墨西哥男性退休年龄甚至达到72岁。适当延迟退休,已是国际社会的普遍选择。而现在,中国正处于实施延退政策的时机窗口。按照有关部门测算,目前还处在社会抚养负担比较轻的时期,2014年人口的总抚养比是36.2,调整完善退休政策还可从容进行,能给社会一个理解和适应的时间。而如果平均退休年龄达到经合组织(OECD)64岁的水平,人口红利就可长期保持。此外,养老金结余年均可增加200亿元以上,从而与老龄化加深同步。

  就北京而言,深度老龄化所面临的挑战同样存在。据北京2014年度《健康白皮书》披露,北京人均期望寿命已达到81.81岁。从人口比例看,已完全进入老龄化社会。随着近年来二孩政策放宽,北京出生率有回升之势。这些趋势表明,未来北京少儿和老年人口的负担系数将出现增长越来越快的态势。可以说,逐步实施延退,既是落实国家战略,也是针对北京未来经济社会发展趋势的政策“投资”。

  北京的优势和劣势

  北京的社会抚养比较低,可以从容制定并实施延退政策,用较长的时间争取社会共识。

  实施延退政策,必须根据自身人口结构、人力资源分配与供求、劳动力教育程度、社会保障水平等多重因素,制订出稳妥计划,最大程度取得社会共识。与其他地区相比,北京在许多方面具有一定的优势。从人口结构看,北京户籍居民结构为“纺锤形”,即位于儿童和老龄两端的较窄,中间年龄段人口较多。最突出的是45B60岁年龄段和25B35岁年龄段,这是上世纪50、60年代第一个出生高峰及上世纪70、80年代改革开放后第二个出生高峰的结果。这意味着,北京的社会抚养比较低,可以从容制定并实施延退政策,用较长的时间争取社会共识。

  从人力资源的分配与供求看,根据第六次人口普查数据,北京的社会阶层结构为,国家与社会管理者阶层占0.48%,企业负责人阶层占2.49%,专业技术人员阶层占20.39%,办事人员阶层占15.46%,商业服务人员阶层占33.82%,产业工人阶层占21.54%,农民阶层占5.81%。相较而言,延退的阻力小于其他地方。此外,由于异地人才、高校毕业生留京愿望强烈,北京的劳动力供应不虞◇乏,劳动力素质面也较高,他们对延退的态度与公务员群体接近,对延退有较高的可接受程度。

  从社会保障水平看,据北京市人社局发布的2015年北京社保事业发展报告,全年社会保险基金收入2601.4亿元,支出1848亿元,当年结余753.4亿元,这在全国居于前列。不存在养老金支付压力,便于北京实施延退政策时能更多地考虑养老金并轨、代际公平等深层次的改革问题,积累改革经验。

  不过,北京实施延退政策也面临一些不利因素。当前,疏解非首都核心功能是重点工作,部分企事业单位的外迁,会增加相关单位工作人员的疑虑,延退是否会增加因外迁已经增加的工作成本,是否还能享受北京较高水平的养老待遇等,可能成为实施延退的阻力。此外,郊区农民农转居和就业将对社保基金带来多大压力等,也需要相应预案。还要看到,尽管延退有助于高精尖项目工作人员继续发挥作用,但不足以弥补外来劳动力急剧减少留下的劳动力空缺。在经济增速放缓的形势下,如何调剂、分配低端劳动岗位的劳动力,保证就业的稳定,不出现延退者占据新求职者岗位的现象,也是一大考验。

  实施延退的两个主轴

  发挥北京在实施延退方面的独特优势,需要设立两个轴心:产业调整和民生。

  发挥北京在实施延退方面的独特优势,尽可能凝聚共识,避免形成不必要的冲击,需要设立两个轴心:一是顺应产业调整趋势,二是始终把民生放到重要考量位置,以期将经济和社会正向效益最大化。

  去年,北京一二三产的结构比例优化到0.6:18.7:80.7,服务业占GDP比重首超80%,接近国际大都市发展水平。此外,高端产业引领经济的特征明显,北京已是全国最重要的金融中心、文化创意中心、信息软件中心、高端制造业中心之一。北京既是资本的聚集地,也是智慧的聚集地。但与此同时,大量低端产能仍未消除,民生水平仍参差不齐,周边经济和社会发展的聚合效应仍低于长三角和珠三角地区。与美国东北部“锈带地区”复兴时期相比,在公共政策、产业政策、城市发展规划等方面也还有差距。

  在这样的背景下,又逢经济增速放缓之时,实施延退政策必须把全要素生产率的提高与延退政策的契合放到突出位置,确保不因延退引发经济增长曲线下滑。根据此前各智库和研究机构给出的延退版本,有主张采取“一刀切”方式的,有主张从女性开始实施迟退的,有主张每年延退几个月直到统一延迟退休年龄的,等等。总的来看,无论是主张刚性退休方式的,还是弹性退休方式的,实际上都还是“一刀切”思维,退休年龄的上限怎么测算,按性别区分退休是否会遭到民意反对等,论述都不充分。站在全国角度,这种实施方式或许有利于延退的推进效率,但未必适用于不同地方。

  依笔者看,至少不应把性别或年龄作为延退的全部参照系。按照不同地方的产业结构,在不同产业实施不同延退方案,或许对于经济的冲击力最小。以北京为例,建设以企业为主体的创新体系、发展“高精尖”产业、推动京津冀产业协同发展、统筹信息化建设等是今年两会确定的经济发展方略。“高精尖”产业需要有经验的人才,各行业也需要“高精尖”人才,因此可以按自愿原则,率先在这部分群体试行延退,这对于就业需求最大的中低端就业市场的冲击力不大,还可以保证人才向周边进行智力输出,推动京津冀协同发展,这样,就可在延退与北京发展战略之间找到契合点。

  民生是另一个延退主轴。中低端岗位本就劳动强度大,回报率偏低,实施延退应放在第二步。通过财政补贴、税率调整、市场激励等方式提高这些工作岗位的容纳度和回报率,才有可能保证就业不被冲击,与百姓相关的服务质量不受影响。

  按产业、分阶段实施延退,才能让经济和民生少受冲击,才有可能获得更多社会共识,并为推进相关改革打下基础。

  北京延退的先验意义

  推动相关改革,并努力向深水区推进,北京先行实施的延退政策,就可以产生增值改革效益。

  客观上,北京的首都功能、经济和社会发展特点以及社会保障水平等决定了,北京落实延退的方式未必适合其他地区。比如,已经出现养老金缺口的地区,延退的利益性考量会更多;“三高”产能亟待消化的地区,在企业去产能和员工转岗压力下,会更倾向于采取“一刀切”式政策,等等。北京实施延退也有个推动、实施和评估的过程。因此,在一段时间内北京延退都难以具备可复制的经验。

  但是,这并不代表北京实施延退没有先验意义。自延迟退休政策渐趋明朗以来,从学界到坊间,对延退的方式争议不断。核心问题是:延退到底能不能起到补充养老金的作用,是否会在劳动者之间造成代际不公平,不同群体的养老金差异是否会因此更加扩大,等等。

  必须指出,尽管延退能起到弥补养老金潜在缺口的作用,但不是唯一选择甚至不是主要选择。在引入延退这种偏行政化的措施的同时,也需要注重引入市场机制。仅仅打破过去养老金只能用于存银行或投资国债的束缚,让养老金按比例入市,其年收益率就会超过延退所得。这已被入市的社保基金验证。此外,大量沉睡在账户上的养老金还未盘活,由此造成了贬值损失。改革政府性基金的管理方式,养老金就可以得到善用,起到弥补缺口的作用。因此,不能因为延退就轻忽补充养老金这一诉求中的改革要求。

  同样,对于是否会造成代际不公或公务员与企业职工养老待遇不公的问题,也需要改革而非延退来回答。增加退休人员的退休待遇,以财税改革的方式补偿中低端劳动者,扩大就业,是对代际不公的最好回答。而对于愿意延退的公务员群体与不愿意延退的企业职工群体,进一步推动养老金并轨,让不同群体有相近的养老预期,才能弥合立场分歧,让延退获得更多支持。

  《北京市“十三五”时期人力资源和社会保障发展规划》提出,要推进多层次养老保险体系建设,适度提高离退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金和福利养老金水平,适度缩小不同群体之间差距等,为引入市场机制、注重代际公平和不同群体的养老公平预留了改革空间。在条件成熟的情况下依照国家政策推动相关改革,并努力向深水区推进,北京先行实施的延退政策,就可以产生增值改革效益,为全国养老制度的整体改革提供借鉴。这是北京实施延退的最大价值所在。

  本版撰文徐立凡

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